周珂 *

　　摘要：

　　绿色经济的概念为突破可持续发展机制面临的瓶颈在理念和方法上提供了一个新的机遇和选择，为可持续发展注入了新的活力。绿色经济已经在一些国家取得了令人鼓舞的成功，有必要结合各国的实际推广并鼓励创新。绿色经济追求经济发展与环境保护的共赢与和谐。在当今经济全球化背景下尤其珍贵，有利于克服经济高度商品化带来的环境问题深化和危机，实现全球经济的可持续发展。绿色经济对中国等经济高速发展国家尤其重要。国策机制是行政主导的环境资源保护路径，在特定时期具有优势，但也存在局限性。中国当前尤其需要以生态文明理念下的制度设计，绿色经济应当是必然的选择。要突破固有的行政主导的局限，实现从国策上升到法律的转变。

　　关键词：绿色经济  基本国策  可持续发展

　　一、绿色经济----可持续发展的机制创新

　　1，绿色经济的提出

　　深受金融、能源、粮食、气候、制度、道德、信仰等危机冲击的全球经济，迫切需要找到未来经济增长的动力和校正发展方向。“绿色经济”正如联合国秘书长潘基文所说，对发明和创新正产生积极的推动作用，其规模之大，可能是自工业革命以来所罕见的。英国经济学家尼古拉斯·斯特恩指出：“让我们找到一条绿色发展之路，从这场经济萧条中走出来吧，这条路既能使我们的地球减少生态危险，又能促使新投资产生作用，从而为大家创造一种更加安全清洁、更有吸引力的经济。”在美国金融界举足轻重的高盛投资公司做出如下判断：对于可持续性发展来说，绿色经济应该是使美国和世界重新变得美好的复兴之路。[1]

　　“绿色经济”最初是由经济学家皮尔斯在1989年出版的《绿色经济蓝皮书》中提出来的，但真正使这一概念在全球范围内具有影响力却是联合国环境规划署的这一倡议。2008年10月和12月，联合国环境署发起了在全球开展“绿色经济”和“绿色新政”的倡议，其基本目标是在目前全球多重危机下，通过绿色经济和绿色新政复苏世界经济，创造就业；减少碳排放，缓解生态系统退化和水资源匮乏；到2025年实现结束世界极端贫困的千年发展目标。[2] 该倡议所秉承的宗旨和理念是：经济的“绿色化”不是增长的负担，而是增长的引擎。2009 年联合国环境署国家环境部长会议上正式提出绿色经济倡议，认为绿色经济可以在解决经济危机、创造就业机会和保护环境方面发挥更大作用。随后，绿色经济得到了 20 国峰会的支持，并写入了 20 国峰会的联合声明。至此，绿色经济从理论与学术层面快步走向国际和国家政策操作层面。

　　2，绿色经济的解读

　　绿色经济的概念提出后，经历了各国学者、政治家等纷纷赋予的不同解读过程后，人们对绿色经济的理解渐趋接近。无论字面上如何表述，绿色经济本质上都体现了生态文明的理念，都追求经济发展与环境保护的共赢与和谐。绿色经济的发展意味着绿色将注入生产方式及与之相适应的生产、交换、分配、消费关系。这就要求，作为经济主体的政府、厂商和居民三方联动、互相配合以保证绿色经济的贯彻和实施。政府，需要搭建绿色经济制度平台（包括强制性制度安排和非强制性制度安排），对厂商的生产行为和居民的消费行为进行引导、规范、监督和激励。厂商，作为全球生产网络和价值网络的一个节点，不仅需要主动绿化自己的生产过程和行为，为消费者或产业链下游提供绿色产品供给、功能维护和回收服务，还要主动对产业链上游企业的产品和行为提出绿色要求。居民，则要主动绿化自己的消费行为，主动使用绿色产品，将自己的货币选票投给绿色企业，给它们以绿色利润回报，激励它们扩大规模创造更多的就业岗位。此外，绿色经济的有效运行还需要绿色物流网络、绿色金融网络、绿色信息技术网络、绿色能源网络平台的强大支撑。在绿色经济网络中，资本追逐利润的过程就是环境保护的过程，二者相辅相成。在此机制下，资本将不仅青睐新兴绿色产业，青睐灰色产业的改造升级，还将致力于帮扶贫穷落后地区的环境保护和可持续发展问题。因此，绿色经济的实施不仅能有效促进绿色就业、创造绿色利润、实现环境保护，能促进发展中国家产业升级和经济结构转型，还能为发达国家和发展中国家相互交流绿色技术和资本共同应对全球环境问题提供路径。

　　在中国，绿色经济一般理解为：以促进经济活动的全面“绿色化”、生态化为重点内容，以绿色投资为核心、以绿色产业为新的增长点，它强调可持续性，充分考虑生态环境容量和自然资源的承载能力。绿色经济的内涵是指那些同时产生环境效益和经济效益的人类活动，它包括两个层面：其一，经济要环保：“环保型经济”“环境友好型经济”；其二， 从环保活动中获得经济效益：“从绿掘金”。绿色经济的外延也包括两个层面：其一，对原有经济系统进行“绿化”或生态改造——中国政府所部署的“加快建设以低碳排放为特征的工业、建筑、交通体系等”属于这个范围；其二，发展对环境影响小或有利于改善环境的产业——。中国政府部署的“培育以低碳排放为特征的新的经济增长点”属于这个范围，绿色经济的外延为政策制定提供着力点。[3]

　　3，绿色经济的价值------发展经济与保护环境双赢  

　　联合国在金融危机、能源危机、环境危机等交织融合的时代背景下提出的绿色经济就是要解决长期以来经济和环境割裂的两种倾向。其一是绿色不经济，即只注重环保，但无利润可言。其二，是只追求GDP的数字增长，不注重绿色。而这二种倾向在不同国家有明显的差异，例如，在一些经济发达国家主要问题是第一种倾向；而在中国等发展中国家则经常表现为第二种倾向。这个差异成为实施可持续发展的主要障碍。

　　绿色经济是一种注重人与自然、人与人和谐共存的可持续发展的经济，既尊重经济社会的再生产，也尊重自然环境的再生产。经济的发展离不开自然环境，其能源、原材料都直接或间接的来自它；经济的发展也受自然环境的制约，即环境本身也是生产力，包括自然资源力和环境服务力，如遭受破坏，受到影响的还是经济社会本身。针对上述二种倾向，绿色经济既要创造就业、带来利润，成为经济发展的引擎，也要促进转变经济发展方式，实施以“绿色、低碳”为核心的绿色经济，实现经济与环保并重。正如联合国环境规划署可持续资源利用委员会联合主席魏伯乐教授在著作 《五倍级——缩减资源消耗，转型绿色经济》中所提出的转型绿色经济的具体路径：贫穷国家可以通过提高教育水平、人均寿命、人均富裕程度以及保持生态足迹实现社会财富翻五番；发达国家可以在不损害人类发展指数的前提下，通过缩小生态足迹来实现这一目标。

　　二、中国绿色经济启蒙：绿色GDP考核遭遇的挫折和启示

　　中国20世纪80年代初期以前实施计划经济核算体系； 1990年代中国社会科学院对绿色经济进行了较为系统的研究。在实践方面，2002年中国修订的国民经济核算体系中增加了自然资源实物量核算表，可视为中国绿色经济实践的雏形。2004年春季国家正式提出的绿色GDP考核，[4]并由国家环保总局、国家统计局联合启动了《综合环境与经济核算(绿色GDP核算)研究》项目，这种核算方法下的绿色GDP就是从传统的GDP中扣除资源耗减和环境退化成本，将环境要素纳入国民经济核算体系。“绿色GDP”可概括为“四减一加”，即：减去资源能耗、环境退化、生态破坏、污染治理的成本，加上环境和生态改善带来的效益后的国内生产总值，以尽可能真实科学地反映了国民经济增长的实际情况。

　　最初的计划是在东北、华北、西北、华南、东南、中南各选一个省试点。由于一些省表示出极大的兴趣，到2005年初，试点省份最终确定为北京、天津、重庆、河北、辽宁、浙江、安徽、广东、海南、四川十个省份。试点工作包括三方面内容：一是建立地区环境核算框架，二是开展污染损失调查，三是开展环境核算。但2006年《中国绿色国民经济核算研究报告2004》[5]公布后，不少省份就立即要求退出核算试点。至此，绿色GDP遭遇搁置，不再公布。[6]但绿色GDP的实践并未停止，无论是政界、理论界还是实务界，都在致力于“低碳经济”、“绿色经济”、“循环经济”等各种可持续发展模式的探索、研究和实践。在此过程中，“绿色GDP”也并未被彻底摈弃，2009年底，作为过渡性规范的《中国资源环境核算体系框架》进入了多部门会签阶段。但该指标体系只表现大气、水、森林等资源的总体数量，并不为其定价，严格意义上并不能作为可持续发展或绿色经济的评价指标，其约束地方行为的作用非常有限。关于这次挫折，笔者曾撰文分析其中的各方面原因，关键是对经济发展与环境保护的关系如何在制度上合理设计，但这要有个前提，就是如何使这二者有个更紧密联系的机制。[7]

　　中国绿色经济举步维艰的遭遇首先来自经济全球化的挑战：中国传统的经济呈现自给自足的特点，中国古代哲学、政治和经济制度都特别提倡经济的非商品性，改革开放之前中国实行的计划经济也主要是自力更生的封闭式经济。三十多年来中国的改革开放与经济全球化同步发展，给中国经济带来巨大的活力，中国近年来经济的增长主要得益于国际市场，经济对外依存度迅速提高。国际市场的巨大需求刺激了中国制造业的发展，也带动了外国资本的进入，中国经济急剧地转向市场化并与全球经济接轨，商品经济的趋利性使科斯定律环境成本外部化效应在中国高度显现出来；另一方面，中国市场经济并没有经历西方国家渐进的发展成熟过程，对市场经济弊端特别是环境问题弊端的认识能力和修复能力相对更薄弱，环境问题的恶化对经济可持续发展构成严峻的挑战，而中国应对这种挑战的准备和能力都存在先天的欠缺。

　　其次，中国可持续发展的困境主要表现为它容易受到经济发展优先性的冲击。原因是多方面的，其一，中国的城市化率水平高速增长，1991年尚不到30%，2007年就已经超过了45%。[8] 据统计, 全世界城市消耗的能源占全球的75% , 温室气体排放量占全球的80% 。[9]建筑、交通和工业是城市碳排放的三大来源，同时也是能源的三大去向。美国城市二氧化碳排放中，39%来自建筑物，33%来自交通工具，28%来自工业。[10]因此，随着城市化率的超常快速发展，资源、环境、生态等问题已日益严峻；其二，中国正处于工业化中期，第二产业的比重已远高于发达国家，这必然会导致更高能耗和污染排放。据统计，钢铁、化工原料、建材水泥、电力、采掘、石油加工、有色冶金等高耗能工业行业是能源消费的主要部门。2007年，这七个行业增加值仅占全部工业增加值的37%和GDP的15.6%，[11]能源消费量却占工业能源消费的64.4%和总能源消费的45.6%[12]；其三，中国缺乏自主知识产权的绿色技术。中国在可再生能源领域取得了超乎预期的增长，然而在技术层面上，并没有获得与之相应的发展。在中国风机专利申请数排名前三位的都是来自发达国家的企业，前十位只有3位中国申请人。[13] 其四，中国“富煤、贫油、少气”的自然资源禀赋，决定了中国能源生产、消费结构均以煤为主，这在很大程度上制约了绿色经济的发展。2008年中国的能源消费中，煤炭占68.67%，石油和天然气分别只占18.78%和3.77%。[14]

　　在全球生产网络中，中国产业大多处于价值链的低端，也就是资源密集型产业居多，这使得中国在成为“世界工厂”的同时，不仅直接或间接地出口了大量能源资源[15]，而且在出口产品的同时也把诸如温室气体、废弃物排放等环境问题留在了中国[16]；中国的劳动密集型产业发展迅速，这其中相当一部分是高能耗、高污染、低附加值、技术水准不高的夕阳产业，这在实质上并不利于中国的可持续发展。伴随着快速的工业化和城市化进程，中国的温室气体排放总量增长较为迅速。1970年到2007年间，中国的温室气体排放总量增长了7倍多，2007年中国CO2排放量已经超过美国跃居世界首位。[17]2010年中国一次能源消费量为32.5亿吨标准煤，同比增长了6%，成为全球第一能源消费大国。[18]在日益强烈的国际温室气体减排的压力下，中国政府于2009年9月在联合国气候变化峰会上承诺要继续采取强有力的措施应对气候变化，争取到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年有显著下降。2009年11月国务院常务会议决定，到2020年，中国单位GDP 的二氧化碳排放比2005年下降40-45%。中国必须找到一条既要发展经济，又要有效控制温室气体排放的新型的发展道路。

　　三、中国实施可持续发展的特殊机制——国策与发展战略

　　绿色GDP考核试点集中体现了中国行政主导的环境保护理念，并主要借助国策机制和经济发展战略保障，特点是非法治化、缺乏公众参与、与市场机制脱节。这次试点的失败也引发人们对国策-经济发展战略机制的反思与检讨。

　　“可持续发展是人类遗产中最古老的思想之一。”[19]可持续发展所重点关注的环境、资源、人口问题在中国被定位为基本国策。基本国策这个中国特殊的概念源于二千多年前的战国时期:“田策相圆，此国策之持也。”意思是说，征收的税额应与土地资源相符，这是国家必须坚持的政策。[20]管仲在首次表述这个概念时特别强调“坚持”的含义，作为中国法家的先驱，管仲的重要政策受到包括朝臣和公众多数人暂时的不理解，但管仲借助国王的权力坚持实施这个政策，并取得成功。因此，在中国，国策至少包括二个要素，一是事关国家长期发展大计而且往往是与资源、人口和安全等问题直接相关；二是它可能是或在一定时期是少数最高决策者的意志，暂时并不为多数人所接受，因而它不是通过立法程序制订的法律，却被赋予了与法律同等的强制力。

　　可持续发展关注的资源、环境与人口问题在中国被定位为基本国策，这是中国特有的政治手段。国策是基于先进的理念，是少数精英的先知先觉，与西方的启蒙有相似之处。它往往领先于社会观念中的较为保守的道德规范，而又与法律也保持一定的距离。当代中国的国策机制具有两个明显的特点：一是“领袖给予特别关注”；二是“非制度化因素”。中国参与国策的决策者“包括政治权威、技术官僚和社会贤达三方，其中政治权威处主导地位”、“人治特征明显”。[21]

　　用国策手段来保证可持续发展战略的实施，在特定时期内具有明显的优势，不仅可以通过国家的行政系统有效地组织实施，而且特别是在环境保护方面，“预防为主”的功能得以更好地体现。但是行政主导的环境保护机制也有弊端，一是强调以企业为管理对象，环境责任全部加在企业头上，而本能地忽视政府的环境责任；二是过分的行政管理必然造成公众在环境保护问题上的政府依赖心理，公众环境意识低，环境参与的能力和愿望也较低，例如，最近几年来环境保护法修改面向全民公开征求意见，得到的反馈仅数千条，这与民法和刑法立法征求意见的反馈相比有成百倍的差距。政府、企业、公众这三类主体在法律上和观念上非常不对称，环境保护呈现失衡的状态。

　　中国国策的理念或机制与英国政治中的信任原则有相似之处，即在重要问题上政府拥有较大的权力，而这种权力可能不直接来源于法律而来源于立法机关和公众的信任。联合国亦强调可持续发展实施中政府的作用，而中国通过制订经济发展战略，把政府在这方面的作用最大化地发挥。中国与国策目标相衔接的是2个经济发展战略，即可持续发展战略和科教兴国战略，中国是世界上最早制订与实施与联合国《二十一世纪议程》对接的国家二十一世纪议程的国家之一，《中国二十一世纪议程》序言中宣布：“中国政府只有遵循可持续发展的战略思路，从国家整体的高度上协调和组织各部门、各地方、各社会阶层和全体人民的行动 ，才能顺利完成已确定的第二步、第三步战略目标 ……。”可持续发展初期较多地借助国家强制力的支持是必要的，但从长远的发展来看，这种机制潜伏着弊端，需要及时地完善与调整。

　　基本国策是国家赖以生存发展的基本准则和保障，新中国成立以来，逐步形成了七个实然标准下的基本国策（Seven Basic State Policies）：计划生育，保护环境，对外开放，节约资源（保护资源），十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，男女平等，水土保持。[22]近年来，可持续发展所重点关注的环境、资源、人口问题经常作为一组基本国策出现，[23]其中环境与资源问题有着更为紧密的关联：全国人大常委会设有专门委员会，在法学领域，环境资源法已成为新兴的法学分支学科，环境资源在基本国策层面已形成一个特定的领域。另一方面，从历史上看，这个领域也是中国传统国策最早和最为关注的问题。

　　在中国，环境保护定位为基本国策，可持续发展定位为经济发展战略，这种国家职责的定位来源于中国宪法的规定。[24]基于这种定位，可持续发展的实施主要取决于各级政府，但是在实践中各级政府对于如何处理好环境保护与经济发展的关系往往不能正确把握，中国绿色GDP实施的遭遇集中表现出这种困境，同时也显示出对政府经济行为进行生态化约束的瓶颈性状态。

　　首先是由于环境资源问题的特殊性。与一般经济社会问题不同的是，环境资源问题对人们的超前认知性和风险预防性提出更高的要求。大多数西方国家都经历了先污染后治理、先破坏后恢复的过程，在环境问题上，由于环境污染往往需要经历一个积累的过程才能显现出危害，而在这个过程中大多数人是难以对这种危害有预判的；在自然资源问题上，大多数人难以查觉自然资源的过度利用对今后可能造成的严重后果。另一方面，即使人们对上述问题有一定认知，但利益会趋使大部分人宁可牺牲环境资源，也要追求现实的利益。环境资源问题的这种特殊性对非制度化、权威主导形成规范选择的客观需求。

　　其次是由于法律机制和道德机制自身的局限性。法律与道德都是上层建筑领域中较为稳定和保守的部分，调整的是现实存在的经济和社会关系，并非象计划、政策等那样关注未来的发展，并且规范的形成都要求得到社会高度广泛的认可。另一方面，法律只调整人与人之间的关系，而对于象环境与资源这类主要体现人与自然关系的问题，法律或者是不及时介入（取决于科学的确定性），或者是不过多介入（取决于规范的可操作性），自觉或不自觉地留给其他社会规范调整；至于道德规范，它本来强制力就是有限的，而随着环境资源带给人们的利益越来越巨大，道德对环境资源问题越发显得苍白无力，例如，上世纪九十年代，我国政府为了治理严重污染环境的“十五小”企业，不得不采用强行关闭的非常措施，尽管“强行”与当时的一般观念和认识多有不合之处，但也要不得以而为之，这也说明了法律和道德机制面对环境资源问题时的严重缺失和“失灵”。

　　我国实施改革开放三十年来的前期，环境资源保护法制不够健全，公众环境资源保护意识较低，环境资源保护基本国策在这个时期的作用是不可替代的。“所谓环境意识，是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。简言之，环境意识即人们参与环境保护的自觉性。”[25]意识是人类的精神现象，是对物质世界的反映和回应。从客体方面来说，环境意识广泛涉及人类社会包括哲学的、宗教的、经济的、道德的、法律的等的各个领域，其根本点“在于环境和人类的生存及发展的关系，简要地说，是环境与经济发展的关系。”[26]1995年“全民环境意识调查”数据测算，我国城乡居民环境意识总体平均得分只有44.13分，属于不及格水平。1999年国家环境保护总局和教育部联合进行的全国公众环境意识调查报告得出的结果是，我国公众的环境意识和知识水平还都处于较低的水平，环境道德意识较弱，只有25％的公众在购物时考虑到环保因素，30％的人在处理废弃物时符合环境道德要求。在对经济发展和环境保护关系的认识上，公众更倾向于在当地的发展过程中，经济建设重于环境保护，其中相当一部分人不能够有明确的取向，43％的人表示不知道，45％的人不同意为了保护环境宁可放慢经济发展速度的观点。[27] 可以想象，在这种环境法制和环境意识的背景下，如果没有国策机制，我国的环境资源问题将会向灾难化的方向发展，而且在短期内难有根本的转变。

　　国策机制从根本上来说是行政主导的环境资源保护路径，它有自己的优势，特别是在特定时期的优势，但也存在局限性。所谓国策的“长期坚持”，应当理解为其内容的长期不变，但这种机制是否要长期坚持是值得探讨的。

　　基本国策与生俱来的人治化、权威化和非制度化特点可能带来的问题是不言自明的，我国环境资源保护存在的许多问题与基本国策的局限性有关。在国策机制的影响下，像欧洲社会生态运动那样的理论系统尚未形成，相关的制度保障效率低，公众参与阻碍大，长此以往极易因环境问题而触发社会矛盾。国策机制肯定会加深可持续发展二元机制与生俱来的利益冲突，还有可能加深政府失灵或市场失灵带来的各种问题，在经济不景气或危机状态下，这些冲突和问题是致命的（中国历史上主张以国策机制治国的法家人物及其制定的国策往往是不幸的或是短命的，这是值得深思的）。中国当前尤其需要以和谐、中庸、共赢理念下的制度设计，绿色经济应当是必然的选择。要突破固有的行政主导的局限，实现从国策上升到法律的转变。

　　四、生态文明建设与中国绿色经济的复兴

　　（一）新元素：生态文明与低碳发展

　　2007年中国提出：“要建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。生态文明作为一种新型的文明又被形象地比喻为“绿色文明”。[28]中国生态文明建设旨在推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的三生共赢的文明发展道路，这与联合国绿色经济的概念具有高度的一致性。2009年以来，在联合国的“绿色经济”和“绿色新政”倡议引领下，主要经济发达国家积极进行一场以发展绿色经济为核心的“经济革命”，将绿色经济作为未来经济的主力引擎。2009年8月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议时提出，“要培育以低碳排放为特征的新的经济增长点，加快建设以低碳排放为特征的工业、建筑、交通体系，开展低碳经济试点示范。” 全国人大常委会于2009年8 月27 日表决通过的《关于积极应对气候变化的决议》指出：要紧紧抓住当今世界开始重视发展低碳经济的机遇，加快发展高碳能源低碳化利用和低碳产业，建设低碳型工业、建筑和交通体系，大力发展清洁能源汽车、轨道交通，创造以低碳排放为特征的新的经济增长点，促进经济发展模式向高能效、低能耗、低排放模式转型，为实现我国经济社会可持续发展提供新的不竭动力。这标志着绿色经济在中国的复兴。

　　以低碳排放为特征的新的经济增长点，即把碳减排作为推动经济增长的动力，这种双赢的或加法的方法和理念，与数年前实施的绿色GDP考核的制约的或减法的方法和理念形成了明显的对比。这一时期中国实施绿色经济取得的成效主要表现为，在经济保持持续高速增长（年增长超过9%）的同时，资源、能源的消耗、污染物和温室气体的排放同步快速降低。2008年中国单位GDP能耗为1.102，同比降低4.59%， 2009年上半年比2008年上半年降低了3.35%。到2009年6月，中国单位GDP能耗在三年半内下降了13.1%。[29]2010年单位产值能源消费量又比2009年下降了4%。[30]通过一系列低碳政策和节能措施的实施，尤其是节约能源相关法令的实施，2006~2008年，中国单位GDP能耗的下降相当于节能约2.9亿吨标准煤，相当于减少CO2排放6.7亿吨，[31]到2010年的五年内中国至少减排了15亿吨二氧化碳。

　　（二）弱可持续向强可持续的过渡

　　可持续发展在中国被定位为经济发展战略，早期具有较强烈的国策色彩，继而是科技优先的软可持续发展主导，最近十年则有向强可持续发展演进的趋势。目前中国正处于“环境库兹涅茨曲线的拐点”，国内和国际的多重压力使中国的可持续发展战略面临路径的新选择。

　　1，弱可持续发展

　　上世纪九十年代，中国可持续发展战略明显地具有弱可持续发展的色彩。“弱”可持续性还是“强”可持续性是欧洲学者们长期激烈争论的话题。前者希望保护总体的资本基础（包括自然资本），从而确保维持幸福水平的现状，该立场与布伦特兰委员会的定义类似，可能涉及用经济资本取代被消耗的自然资本，认为新知识和技术可以帮助人类实现替代不可再生的自然资源，同时可以继续承受自然和环境遭受损害的不同形式；后者则要求每类资本均单独得到维持，保护生物多样性、防止气候系统造成不可逆转的重大损害、节约利用可耗竭的自然资源是这种方式必不可少的条件。[32]

　　起初这一争论在中国并不十分强烈，弱可持续性长期居主流，特别是得到官方的认可，最流行的说法是，环境问题是生产力和科学技术发展的结果，解决环境问题也只能靠发展生产力和科学技术。弱可持续性更符合当时中国的现状，不会太大地降低经济的活力，运用得当会既促进经济的增长又推动技术的进步。这一时期中国可持续发展借助于环境保护的基本国策机制有二个良好的背景，一是与中国政治上“三个代表”的提出高度契合；二是1992年联合国的《人类环境宣言》也是强调政府在环境保护方面的功能，这在当时国际社会上是大趋势。

　　2，可持续性由弱向强的过渡

　　2003年胡锦涛和温家宝主政以来，中国经济继续高速增长，而环境压力却以更快的速度加大。中国经济与环境逐步接近“环境库兹涅茨曲线的拐点”（ 即人均GDP达到约五千美元时，随着人均收入的进一步增加,环境污染程度由高趋低,逐渐减缓），但中国并未象世界上大多数国家那样出现“拐点”效应，而是环境恶化日趋严重。这是违背规律的现象，在中国人的哲学观上违背规律是非常严重的问题，引起了普遍的关注甚至恐慌。

　　这一时期，中国的可持续发展面临日益复杂和严峻的挑战。

　　来自国内层面的挑战：

　　一是环境法的修改。《中华人民共和国环境保护法》于1979年制订并试行，1989年正式施行。主要许多内容已明显过时，原来立法规划中2012年是要完成这个法律的修改，但有关立法机关主导下的征求意见稿受到环境保护主管部门和相关部门普遍的强烈批评，学术界联名给立法机关的报告中甚至认为，如此的修改不如不改，因而立法修改进程被迫推迟，这种情况在中国的立法进程中是不多见的。

　　二是环境事件。在这一时期，因环境污染造成的**件特别是以暴力为特征的环境事件骤然增长，当地的部分公众不再相信政府和法律，捣毁肇事企业，冲击政府机关，中国的环境保护出现公众暴力与无政府主义的倾向。

　　三是在法律界，总体上对可持续发展持“去法律化”倾向。原因一是认为可持续发展旨在保护后代人的利益，这与法理学或民法学是不能对接的，因为法律（至少是大陆法的成文法）只保护当代人的利益，无法保护后代人的利益。原因二是对计划经济噩梦的担忧。可持续发展强调对今后事项做出安排，特别是在中国可持续发展的主管部门是国家发展与改革委员会，它的前身就是国家计划委员会，有理由担忧可持续发展的异化不排除计划经济借尸还魂。

　　来自国际层面的挑战：

　　一是经济全球化。中国的改革开放与经济全球化基本上是同一历史进程。经济全球化特别是初期，有明显的重商主义色彩，强调经济自由化，反对贸易壁垒，这与中国的“经济建设中心宗旨”高度契合，也强化了环境保护二元目的的合理性。[33]

　　二是气候变化导致对共同但有区别责任原则的质疑。联合国气候变化谈判机制划分为三个集团，这与可持续发展的二大集团的划分格局是不同的，直接导致对基于二大集团确定的共同但有区别责任原则的质疑和挑战，而如果共同但有区别责任原则被否定或有重大改变，可持续发展的利益格局将会崩溃。这种局面也造成人们对可持续发展信心的削弱，例如，欧盟对中国征收航空器二氧化碳税和光伏产品反倾销税。

　　三是西方国家金融与债务危机。可持续发展特别是强可持续发展，主张对发达国家在经济方面更多的限制，但西方国家金融与债务危机使这种限制陷入困境。

　　四是美国的单边主义[34]。美国在环境保护方面有明显的单边主义倾向，而一些重要的国际环境保护公约没有美国的参与会出现价值减等，也使可持续发展的价值降低。

　　五是绿色经济困境。联合国近年来倡导的绿色经济等双赢理念一定程度上是希望减少挑战与对立，一开始时，各国包括中国，对此抱有美好的希望，但随着发达国家绿色贸易壁垒的高筑，甚至用反倾销这种传统与低级的贸易壁垒来对抗中国的绿色经济，双赢的梦想终归于破灭。

　　《中华人民共和国环境保护法》第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”在中文的表述上，这种协调带有环境保护要服从于经济建设和社会发展的含义。2006年第六次全国环境保护大会之后，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出“经济社会发展必须与环境保护相协调”，语言结构上正好颠倒过来，强调环境保护更优先，这是一个重大的政策转变信号。大约从胡温的第二个任期前后，强可持续性悄然成为中国可持续发展战备的新路径。

　　3，过渡的理念与工具——生态文明建设

　　2013年中国新一届领导层提出了生态文明建设的治国新理念，这个理念本身绿色与环保的含量就很高，表明了对可持续发展的高度重视。同时，也宣示了面对包括环境与可持续发展问题的复杂社会矛盾，理念与工具的选择。

　　中国弱可持续向强可持续的过渡趋势更加明显，今年五月二十二日，国务院总理李克强否决了国家发改委四十万亿元城镇发展草案，同时强调维持经济低增长速度。习近平主席关于中国梦的描述带有明显的绿色彩。5月24日，他表示，“决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。”6月29日，他进一步指出，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。

　　事实上，弱可持续向强可持续过渡伴随着的是中国更重大的过渡，即由工业文明向生态文明的过渡。如何理解这种过渡，其理念与工具的选择至关重要。工业文明的启蒙思想之一是进化论，理念和工具的选择是优胜劣汰，物竞天择，伴随着的是对包括农业文明在内的人类以往文明的否定，结果往往是社会剧烈的革命（英国的“羊吃人”还算是温和的）。可能是有鉴于此，欧美后现代主义的解构理念与方法并非进化论的革命与新旧替代，这实际上与中国生态文明的理念与工具一定程度上具有一致性。

　　我认为，在中国，生态文明不是象许多学者说的那样，要替代或否定工业文明等以往的人类文明，而是发展、融合，即全面融入，同时要对工业文明的发展做出批判与解构；中国生态文明立法融入其他领域立法是历史的趋势，但也有许多阻力和障碍需要克服。新生的文明形态需要启蒙者的推动，国策的机制仍然具有积极的功能。

　　中共十八大报告提出的生态文明建设要“全面融入”其他建设，即通过平稳的、妥协的、全面协调的方式实现二者的过渡。而这种方式的选择恰恰是可持续发展的理念和方法，它的二元性本身就是妥协与协调的体现。因此，可持续发展将会在中国被赋予更高的地位，作为实现经济社会转型的理论和制度保障。但要看到，实现这个目标在中国的主要障碍之一是妥协理念的缺失。中国从二十世纪初戊戌变法失败以后，举国上下对维新和妥协失去信心，而转向寻求法国和苏俄暴力革命的社会变革方式，历经近百年的延续，优胜劣汰的社会进化论思想在中国根深蒂固，而生态科学和生态文明主张的平衡、多样性等理念尚未普及，环境保护与可持续性发展的困境很大程度上与此有关。

　　弱可持续发展向强可持续发展的转变是重大的政策转变，中国对这个转变必然带来的新问题要有充分的准备，需要逐步有序地实施。强可持续发展与弱可持续发展相比，其带来的矛盾更多也更具挑战性，中国需要突破瓶颈，但也不应因此而打碎瓶子。

　　 （三）中国绿色经济展望

　　 第一，国际差距与地区差异

　　中国作为发展中国家，即使近年来GDP增长迅速，但在发展质量、人均占有量等方面与发达国家相比仍有很大差距。绿色经济本质上是人类经济发展的新阶段，是高度生产力经济，离不开先进的环保技术和充足的资金支持。而中国现在的生产力水平特别是技术水准与经济发达国家还有很大差距，在推进绿色经济时宜量力而行、稳步发展，事实上这种经济合理性的要求也是绿色经济的本来之意。

　　绿色经济是环境保护与经济发展的结合体，具有很强的经济性。中国地区生态系统的差异性较大，经济发展和行业发展不均衡，发展绿色经济不宜按照统一标准来实施，在法律和政策上特别防止“一刀切”现象。中国目前绿色经济的制度支持，宜多采用政策鼓励手段，相关立法应以指导性意见和规范为主，不宜不成熟地出台强制性和指定性规范和法律，而经济和环保的主管部门在此应通力合作，使规范具有超部门的综合性和可操作性。

　　绿色经济要积极鼓励探索，在科学技术、经济体制和政策法律规范的探索中要积极进行试点工作，要在不同地区不同行业进行不同的典型试点，还要加强国际交流，学习借鉴经验；要加大宣传教育力度，尤其是在公众参与、绿色消费等民主和社会机制方面要特别重视。

　　第二，优先领域与制度创新

　　联合国环境署提出了绿色经济发展的6个优先领域，清洁技术、可再生能源、生态系统或环境基础设施、基于生物多样性的商业如有机农业、废物及化学品管理、绿色城市、建筑与交通。中国在绿色经济的立法上也要合理确定优先领域，以把有限的资源投入到解决最紧迫的问题上。2009年中国提出的低碳经济的优先领域是：工业、交通和建筑业。此外，近年来以保护土地、水资源和森林资源为主要目标的生态补偿机制在中国的逐步实施，显示出生态建设也已经成为中国绿色经济的又一个重点领域。

　　目前中国正在启动转变经济增长方式的行动计划。提高资源生产率是实现世界经济全面转型的有效途径，若要解决好资源环境与经济社会发展之间的关系问题，不能只靠人们的自觉意识，还要综合运用科技、政策及市场的力量。换言之，发展绿色经济不仅需要对现有工业化的物资技术基础包括能源工艺基础进行全面的替代和创新，而且需要经济社会组织包括企业、产业、国民经济和政府与家庭的组织进行调整和创新。而这样的创新，既需要技术上的积蓄又需要经济上的积蓄，而一旦启动带来的将是全球性绿色工业革命。绿色经济的顺利实施需要技术创新、制度创新、组织创新和管理创新加以保证。[35]制度创新为绿色经济提供法律和制度的保障，对重点领域尤为重要。

　　国际上在实践绿色经济的历程中行之有效的制度创新举例如：绿色投资、绿色金融、环境税、环境标准、环境会计、环境统计、环境保险、环境行政合同、排污权交易制度、公众参与制度等，目前在中国都是研究和实践的热点。比如，绿色投资正在成为经济刺激计划的核心，中国的政策规定要求绿色投资在政府常规预算中要留有一席之地，鼓励创建公私结合的绿色融资机会，创造有利的国内政策环境和国际环境。在中国，需要进一步重视的是，绿色经济不仅仅是政府的事情，还需要企业和消费者全面参与。作为企业，可以参加类似“全球契约”的国际组织，自愿承诺对其包括应对环保问题在内的十大原则，从而规范约束自己的行为趋于绿色。作为消费者，也要提倡所谓负责任的“绿色消费”，可以通过采买绿色产品和绿色服务等消费方式促进企业向绿色转型。

　　第三，法律的关注重点

　　目前中国涉及绿色经济的立法和研究的重点可概括为以下几个方面：

　　第一是节能减排政策的法律转化。中国节能减排已成为硬性指标，通过行政推动，但市场机制不充分。最近中国《可再生能源法》修改，也强调行政主导。市场机制可借鉴英国可再生能源法，但是中国市场发育程度差，需要谨慎培育与不断完善的过程。目前中国一些地方成功地引进并实施了合同能源管理等市场和法律的方式，显示了良好的前景。中国气候变化应对立法已列入立法计划，这个法律如能通过将对中国绿色经济的实施产生很大的推动作用。

　　第二是生态补偿制度化。目前中国把生态补偿制度放在财政金融问题中提出，表明中国这项制度的行政主导性质，也表明这项制度适合当前中国的情况，是中国绿色经济目前的优先行动领域。生态补偿机制需要从全局统筹考虑，要建立全国性的生态补偿机制，才能使环境保护步入良性循环的轨道。此外，对那些保护生态有功而造成经济发展滞后的地方，国家应该重点补偿，对于污染下游或牺牲人类共同的资源、环境为代价换取经济增长的地区，应该将生态补偿金提高到一定标准，不能只是“象征性”地扣缴小额补偿金。在法律性质上，这个制度的成长需要更多地引入民法和环境法的机制。

　　 第三是绿色GDP考核制度化。绿色考核制度下在由初期的不确定性向确定性转化，目前主要体现在节能减排的考核机制上。例如，《北京2009年节能减排行动计划》规定了6项完善机制，其中第2项是评价考核机制。气候变化应对及低碳经济新能源等方案与绿色GDP的衔接。综合看来，中国的绿色ＧＤＰ制度短期内不会成为强制性和全国统一性的考核制度，但不排除非官方的考核或地方自行考核。绿色经济的健康发展，需要一套能够全面覆盖资源环境经济的统计指标体系，以反映资源环境状况及其与经济的关系，衡量评价其质量。这也是国际一致行动的基本要求：“第十五届缔约方会议非常重视非附件一缔约方的信息的准确性，一致性和透明度。”[36]绿色经济的可统计、可监测、可衡量、可评估，无论是对经济活动的规划、管理和评价有重大意义，也是中国更深入参与气候变化应对等国际环境保护的实际行动。

　　第四是绿色经济的实施机制选择。除了继续探索实践行政主导型机制外，还要借鉴市场主导型机制，兼容并蓄二者优点，尽量避免其缺点。在可持续发展的实施机制中，国际社会中比较典型的有两种机制“一是以英国可再生能源法为代表的市场主导型机制，二是以中国绿色ＧＤＰ为代表的行政主导型”，这二者都遭遇了挑战，需要更多地相互相借鉴和融合。2009年9月12日，斯特恩爵士来中国人民大学做《气候变化经济学》学术报告时特别提到，中国强有力的行政机制有助于低碳经济的推行，而气候变化经济学强调的市场机制与行政机制的结合会大大推进低碳经济的实施效率。目前中国正在进行的低碳经济示范试点工作得到地方政府的积极响应，绿色经济在中国经历了曲折后正在复兴并逐步成熟，已经显示出良好的前景。

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　　[4]周珂,李博.哥本哈根会议述评——兼谈对中国的影响[EB/OL].北京环境法制论坛网http://bjelf.com/onews.asp?id=919，2012年1月6日最后访问.

　　[5]乔雪峰. 全国交通运输行业122个节能减排项目或2.5亿支持[EB/OL]. http://finance.people.com.cn/GB/16392372.html，2012年1月6日最后访问.

　　[6]杨丽萍. 我国将修订清洁生产促进法，发改委表示将增强法律的约束力[EB/OL].

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　　* 周珂，中国人民大学法学院环境法教研室主任，教授；高源、傅江湲、王美舒等参与本文的资料整理工作。

　　[1]杨志，王梦友.绿色经济与生产方式全球性转变——刍议基于“资本·网络·绿色”框架的新经济 , 经济学家，2010年第8期。

　　[2]俞海、周国梅：《绿色经济：环境优化经济增长的新道路》，载《环境经济》，2010年1～2月，第58～61页。

　　[3]夏光：《绿色经济新解》，载《环境保护》，2010年第7期，8～10页。

　　[4] 2004年3月10日，胡锦涛主席在中央人口资源环境工作会议上首次明确提出 “要研究国民经济绿色核算方法”。之后，国家环保总局和国家统计局提出争取在未来三五年内建立中国的绿色GDP核算体系框架。

　　[5] 2006年由国家环保总局和国家统计局联合发布的中国第一份经环境污染调整的GDP核算研究报告———《中国绿色国民经济核算研究报告2004》显示：2004年中国因环境污染造成的损失为5118亿元，占当年GDP的3.05%。排放到环境中的污染物，按照当时的治理技术和水平全部治理所需要的支出的虚拟治理成本也将高达GDP的1.8%。

　　[6]参阅周珂，《绿色GDP缘何遭地方政府杯葛》，2006年12月22日，法制日报，特约评论员文章。

　　[7] 周珂，《绿色GDP缘何遭地方政府杯葛》，2006年12月22日，法制日报，特约评论员文章。

　　[8] 数据来源：中华人民共和国国家统计局，2008，“中国统计年鉴2008”，北京：中国统计出版社。

　　[9] 何吉多: 中国城市化与碳排放关系实证分析，中国改革热点与难点，第20卷第5期，2010年9月，第80页。

　　[10] Ruddiman,W.F.,2007.Earth’s Climate:Past and Future(2nd  Edition).Newyork: Freeman W.H & Company, p388.

　　[11] 中国国家统计局，2008，“中国统计年鉴2008”，北京：中国统计出版社.

　　[12]中国国家统计局，2008，“中国能源统计年鉴2008”，北京：中国统计出版社.

　　[13]中国人类发展报告2009/10中国人类发展报告2009/10，迈向低碳经济和社会的可持续未来，第20页。联合国开发计划署编. 北京：中国对外翻译出版公司，2010．4。

　　[14] 国家统计局，2009，“中国统计年鉴2009”，北京：中国统计出版社.

　　[15] 2002年中国出口内涵能源4.1亿吨标煤，进口1.7亿吨标煤，净出口大约2.4亿吨标煤，约占中国当年一次能源消费总量的16%；净出口内涵能源从2001年的2.09亿吨标煤增长到2006年的6.31亿吨标煤，呈相对稳定的快速增长趋势。详见潘家华，2007，“中国外贸进出口产品的内涵能源及其政策含义研究”，中国社会科学院工作论文。    2005年中国净出口未锻轧铝70万吨，按一吨铝耗电15000度计算，相当于出口100多亿度电。据《2006中国能源发展报告》中初步测算，中国间接出口能源量在3亿吨标准煤以上。详见崔民选. 2006，“2006中国能源发展报告”，北京：社会科学文献出版社。                                             

　　[16]英国Tydall气候变化中心研究公布的研究结果称，2004年中国净出口带来的碳排放占其全部碳排放总量的23% 。详见Tao Wang, Jim Watson. 2007, “Who Owns China’s Carbon Emissions?” http://ceh.resourcehub.ssrc.org/who-owns-china2019s-carbon-emissions-1/resource_view，2011年2月20日。

　　[17]中国人类发展报告2009/10中国人类发展报告2009/10，迈向低碳经济和社会的可持续未来，第20页。联合国开发计划署编. 北京：中国对外翻译出版公司，2010．4

　　[18]中国能源研究会公布：我国成为第一能源消费大国，京华时报，2011年2月26日

　　[19] 卫拉曼特雷《1997年国际法院案例汇编》，110~111页。

　　[20] 参见《管子·乘马数》。广西师范大学出版社，2005年。www.guoxue.com/jrxz/lztdzdxl/yuan442.htm，2011/7/2访问

　　[21] 《中国基本国策的实施机制：面临问题及对策建议》，苏扬、尹德挺，载于《改革》2008年第2期。

　　[22] 《中国基本国策的实施机制：面临问题及对策建议》，苏扬、尹德挺，载于《改革》2008年第2期。

　　[23] 例如1991年全国人大七届四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要》规定：“将保护耕地、计划生育和环境保护共同列为我国的三项基本国策”，中央每年召开的“全国人口环境资源工作会议”也是将这三个议题结合起来对待。

　　[24]《中华人民共和国宪法》第二十六条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”

　　[25] 洪大用：《当代中国环境问题》，载于《教学与研究》（京），1999.8.11-17。

　　[26] 刘大椿、岩佐茂：《环境思想研究》，209页，北京，中国人民大学出版社，1998年。

　　[27] 《公众环境意识跟不上趟》，载于《工商时报》2000.6.16。

　　[28]如果说农业文明是“黄色文明”，工业文明是“黑色文明”，那生态文明就是“绿色文明”。资料检索：生态文明-百度百科，最近更新2010年11月09日

　　[29]中国人类发展报告2009/10中国人类发展报告2009/10，迈向低碳经济和社会的可持续未来，第65页。联合国开发计划署编. —北京：中国对外翻译出版公司，2010．4。

　　[30]中国能源研究会公布：我国成为第一能源消费大国，京华时报，2011年2月26日

　　[31]国家发展和改革委员会, 国家能源局, 国家环境保护部, 国家电力监管委员会. 公告全国关停小火电机组情况. http://www.gov.cn/zwgk/2009-03/13/content_1258402. htm。2011年2月20日。

　　[32] 参阅R.U.Ayres,J.C.J.M.van den Bergh and J.M.Gowdy,“Weak versus Strong Sustainability;Ecomomics,Science and Consilience”,(2001)23 Environmental Ethics 155;D.T.Tladi, “Strong Sustainability ,Weak Sustainability,Intergenerational Equity and International Law :Using the Earth Charter to Redirect the Ethics Debate”,28 South African Yearbook of International Law 200

　　[33]参见 Laurence Boisson de Chazournes，《单边主义与环境保护》，环球法律评论，2002，12

　　[34]较早规定环境法二元目的之国家是美国，美国于一九六九年颁布的《国家环境政策法》第一条规定：“本法的目的在于：宣示国家政策，促进人类与富有生产力和舒适的环境之间的和谐；努力防止或者减少对环境与生物圈的损害，增进人类的健康与福利；充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性；……。”《中华人民共和国环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制订本法。”中国环境法在立法目的上是受到美国环境法的影响相对较大，而且人们对二元立法目的总体的评价是肯定的。

　　[35] 杨志，《气候变化与低碳经济、绿色经济、循环经济之辨析》广东社会科学，2009年第6期。

　　[36] “reality, COP 15 attached great importance to the accuracy, consistency and transparency of information of the non-Annex I Parties.”port of the Conference of the Partieson its fifteenth session, held in Copenhagen from 7 to 19 December 2009，Decision 4/CP.15：“Encourages all Parties in a position to do so to support and strengthen the capacities of developing countries to collect and access, analyse and interpret data, in order to develop estimates;”

　　Decision 5/CP.15 ANNEX：“The Consultative Group of Experts, in fulfilling its mandate, shall:(a) Provide technical assistance to non-Annex I Parties for the regular development of national greenhouse gas (GHG) inventories, vulnerability and adaptation assessment, mitigation assessment, research and systematic observation, education, training and public awareness, technology transfer and capacity-building, with a view to improving the accuracy, consistency and transparency of information in their national communications;”